«Основы системного анализа»

В. Н. Спицнадель

Глава 3.6, Организационные структуры управления

Организация — это средство для достижения цели при заданных ограничениях.

С. Оптнер

Разработка организационных структур занимает особое место в комплексе радикальных мер по перестройке управления научно-техническим прогрессом. От организационной структуры зависят планирование, его формы, распределение работ и способы их координации, возможность измерения вклада каждого подразделения в процессе достижения конечных целей конкретной организации. Возможен ли научный подход к формированию организационных структур? Да, если предполагается в структурах единство осуществляемых ими процессов и составных элементов. Этот подход реализуется при организационном проектировании, в котором распределяются цели и задачи между подразделениями, определяются между ними административно-правовые отношения, связи по кооперации при решении проблем, возникающих в процессе управления развитием ТС. Более того, построение организационной структуры управления, адекватной объективным условиям, — это творческая задача, которая не сводится к использованию типовых структур управления, оправдавших себя в некоторых достаточно ограниченных условиях хозяйственной деятельности. Однако это не отрицает возможность и необходимость классификации структур управления как предмета исследования и разработки. И здесь требуется научный подход к их описанию.

Для анализа организационных структур важным аспектом является типизация самих систем управления, к которым относятся рассматриваемые структуры. В соответствующей литературе встречаются два типа систем — механические и органические [Мильнер Б.3., Евсенко Л.И., Раппорт В.С. Системный подход к организации управления. М.: Экономика, 1983. 224 с.]. К механическому типу относятся системы, основанные на глубокой регламентации должностных требований, прав и обязанностей по выполнению четко определенных частных задач, которые являются составляющими более общей задачи организации. Эффективно работающим полагают такое подразделение, где точно исполняются все инструктивные предписания, гарантирующие в конечном итоге минимум численности персонала и затрат на управление. Системы органического типа ориентированы на человека, прежде всего на подбор и воспитание кадров, обладающих политической зрелостью, высокой профессиональной квалификацией, большим творческим потенциалом, и на создание условий для максимального раскрытия этого потенциала, его повышения и конкретного использования для решения принципиально новых задач. В этих системах определение структуры частных задач, их распределение по подразделениям и исполнителям осуществляются лишь в самом первом приближении. Здесь главное значение придается правильной постановке проблем и формулировке конечных результатов, означающих их решение. Достижение конечных результатов считается главным критерием эффективности деятельности подразделений организации и управления ею. При этом поощряется инициативность выдвижения новых проблем, поиски и установление путей их решений. В организациях, построенных по таким принципам, и отличие от систем управления механического типа, преобладают горизонтальные потоки информации, которые имеют преимущественно не директивный, а проблемно-ориентированный характер. В них осуществляются различного рода согласования, кооперация разных подразделений для решения комплексных проблем. Для таких организаций характерно применение программно-целевых форм управления, матричных организационных структур. Степень регламентации деятельности исполнителей является при этом слабой. Роль руководителей особенно велика в создании условий для максимально продуктивной работы подчиненных им подразделений, в межфункциональной координации выполняемых работ, а не при рассмотрении множества текущих проблем, принятии частных решений и постоянном прямом руководстве всеми исполнителями.

Оба типа систем управления, механический и органический, редко существуют в чистом виде, и тем не менее практика их применения дает возможность сделать некоторые концептуальные выводы-рекомендации. Например, механическая модель предпочтительна для стабильных и детерминированных условий, органическая же — для более неопределенных и динамичных. Масштабные производственно-хозяйственные организации включают подсистемы управления, построенные как на механической концепции (руководство основным производством, материально-техническим обеспечением, реализация бухгалтерского учета), так и на органической (система высшего руководства, целеполагающее и стратегическое планирование, фундаментальные исследования и крупные разработки).

Отмечая определенную полезность применения механической и органической моделей систем управления, обратим внимание на промежуточные формы организации. Именно они позволяют учитывать специфику условий производства и управления их в широком диапазоне,  и значит, имеют наиболее важное значение для содержательной типизации систем управления и проектирования организаций. При этом должны объединяться два аспекта: учет типа структуры управления — функциональный, линейно-функциональный, программно-целевой, матричный и т.п.; отражение характеристик системы управления как целостности (механической, органической, смешанной), которые некоторым образом (но не строго детерминировано) корреспондируются с типом структуры.

Рассмотрим типизацию организационных форм, основанную на единстве структуры управления и организационного механизма ее функционирования. Такая типизация, опирающаяся на выделение двух главных типов структур — линейной и проектной (тематической), достаточно хорошо приспособлена для решения проблемы формирования организаций как процесса рационального проектирования. При линейной структуре управление строится по отдельным сферам деятельности организации: научным исследованиям, конструкторским разработкам, производству, испытаниям и т.д. Управленческие отношения формируются в виде прямых вертикальных связей «распорядительство — подчинение», а функциональные связи совпадают с линейными. Такая структура управления в практике, за исключением мелких или плохо организованных учреждений, почти не встречается [Управление научно-техническим прогрессом /Под ред. В.Г. Лебедева. М.: Мысль, 1984. 254 с.].

При проектной (тематической) структуре управления организуется применительно к тематике (программам), для чего в соответствующих подразделениях сосредоточиваются специалисты различного профиля, способные решать соответствующие вопросы на всех этапах жизненного цикла новой техники. Такая организационная структура способствует централизации решаемых вопросов. Она предусматривает как линейное, так и функциональное руководство нижестоящим уровнем. Эти два типа структур конкретизируются следующим образом. Простой тип — строго линейная структура. Она основывается только на отношениях руководства — подчинения и отражает самую общую ступень разделения управленческого труда, на отдачу приказов, распоряжений, указаний и на их исполнение. В чистом виде современные линейные структуры существуют лишь в небольших по масштабам организациях, выполняющих элементарные производственные функции или услуги с несложной технологией. На крупных предприятиях даже в первичных ячейках, основанных, казалось бы, на строго линейных отношениях (бригада, производственный участок), разделение и кооперация труда по управлению в функциональном плане выходят за рамки прямого командования и подчинения. Тем не менее, такая форма отношений как способ реализации организационного принципа единоначалия является обязательным элементом всех формальных структур.

Поскольку линейная организация имеет простые и обычно небольшие организационные элементы, ее легко понять и применять. Подчиненные могут свободно ориентироваться в механизме управления, и в связи с этим открывается возможность руководства лишь одним управляющим. Ввиду небольшого числа участников почти исключаются случаи нарушения в работе системы коммуникации. Один или несколько управляющих обличены правом принятия решений, будучи близкими к производству и сбыту; доступ к необходимой деловой информации для них не представляет проблемы, они имеют возможность оперативно принимать соответствующие управленческие решения. Это обусловливает реактивность организации. Вместе с тем серьезным недостатком такой организационной структуры является то, что она не приемлет персонала, призванного способствовать выполнению основных работ. Люди, занятые в производстве, сбыте и распределении продукции, в дополнение к своим обязанностям должны выполнять такие функции, как учет, контроль за качеством, расчетные операции, работу с кадрами (т.е. всю штабную деятельность). Это даст большие преимущества лицам с различными способностями. Однако таких людей мало, и лишь немногие предприятия могут располагать соответствующими кадрами при использовании линейной организационной структуры. Поскольку линейная организация обеспечивает нужды только ограниченного числа фирм, возникает необходимость в иных структурных образованиях. Этим объясняется широкое применение линейно-штабной структуры. Она создается путем добавления штабных организационных элементов к линейным структурам. Функциональное назначение дополнительных составляющих — облегчить работу линейных элементов в области производства и распределения производимой продукции. Например, когда организации достигают определенных масштабов деятельности, требуется специальная помощь в осуществлении системного анализа производства, прогноза его развития, в решении правовых вопросов и т.д. Линейный персонал, как правило, не обладает наружными знаниями и способностями [Новое в теории и практике управления производством в США / Под ред. Б.3. Мильнера. М.: Прогресс, 1971. 198 с.]. Следовательно, к работе привлекают соответствующих специалистов. При этом формируются два типа штабов: генеральный (общий) и специальный. Генеральный штаб координирует и контролирует работу в организации. Его работникам требуется широкое поле деятельности. Такой штаб консультирует управляющих в разработке плановых нормативов, оказывает помощь линейному персоналу или другим штабным службам в выполнении ими своих задач. Организации, использующие линейно-штабные структуры, положительно отличаются тем, что знания и опыт людей в производстве и сбыте продукции сочетаются с помощью высококвалифицированных, технически подготовленных специалистов.

Главное преимущество линейно-штабных структур проявляется в функциональном плане — реализуется возможность полного использования знаний и опыта штабного персонала. При этом штабной персонал сосредоточивает усилия по решению вопросов планирования и контроля, а линейный персонал — целиком на текущей деятельности. Но имеются и определенные трудности управления. В таких структурах количество и сложность деловых связей заметно возрастают по сравнению с линейной организацией. Каналы системы коммуникаций могут оказываться переполненными информацией по сравнению с той, которая необходима для координации функций линейных и штабных элементов. Возможны также противоречия субъективного характера, ведущие к подрыву авторитета линейного персонала со стороны штабных работников. Поскольку последние обладают более высокими знаниями по техническим вопросам, они могут превысить свои функции и вмешаться в процесс принятия решений, находящихся в компетенции линейного управления. Развитие подобных негативных явлений зависит от уровня профессиональной культуры и этики между работниками линейного и штабного организационного элементов.

Качественно иной в эволюции формальных организационных отношений является выделение наиболее полной функциональной структуры. От линейно-штабной она отличается тем, что персоналу предоставляются расширенные управленческие полномочия. В линейно-штабной структуре персонал наделен совещательными правами, что может стать причиной игнорирования штабных  экспертов  и, разумеется, снижения эффективности их работы. Чтобы избежать этого и гарантировать реализацию своих предложений, штабному персоналу предоставляется право руководства и принятия решений применительно к сложившимся обстоятельствам. Происходит как бы преднамеренное нарушение традиционной классической системы полномочий и соподчиненности во имя предполагаемого повышения эффективности работы организации.

Наиболее полная функциональная структура, как правило, используется при управлении особо важными работами по созданию новой техники. При этом организация соединяет знания и способности экспертов, высококвалифицированных специалистов для разработки новых конструкций и технологических процессов не только для нужд данной организации, но и по государственному заказу. Главным преимуществом этого типа структуры является то, что в результате применения открываются широкие просторы для специалистов. Штабной персонал, обладающий полномочиями принятия решений, имеет возможность внедрять и контролировать их. Принятие решений ускоряется, ибо исчезает необходимость согласования с другими членами организации. Открывается также возможность унифицировать решения.

Существенным недостатком структуры является нарушение принципа прямой подотчетности, когда требуется подчиняться только одному руководителю, получать только от него приказы и инструкции. При этом нижестоящий управленческий аппарат может руководствоваться полученными распоряжениями в работе, например над проектом, и в то же время подчиняться некоторым распоряжениям штабного персонала. Например, рабочий, получая соответствующие указания от своего непосредственного руководителя по общим вопросам выполнения производственного задания, обязан одновременно следовать рекомендациям специалиста по контролю за качеством в таких вопросах, как стандарты качества, своевременная наладка и ремонт машин и приборов, выбор необходимого комплекса машин и приборов. Штабной работник, участвуя таким образом в производстве, может либо завоевать симпатии и лояльность со стороны линейного управляющего, либо, наоборот, вызывать конфронтацию последнего. Тогда будут возникать противоречия в организации, подрыв авторитета, служебного положения и т.д.

В многоцелевых социально-экономических системах даже небольшого размера такой подход приводит к возникновению огромного объема координационной работы на уровне главного руководителя, что лишает функциональную структуру всех преимуществ [Мильнер Б.3., Евсенко Л.И., Раппорт В.С. Системный подход к организации управления. М.: Экономика, 1983. 224 с.]. Однако в чистой форме функциональные структуры находят применение в современных условиях. Наиболее целесообразное и эффективное их использование достигается в высших эшелонах руководства (например, на уровне всесоюзных и республиканских промышленных объединений).

В универсальной форме принцип функциональной специализации не противоречит принципу единоначалия и реализуется в линейно-функциональных структурах. Существенная характеристика их состоит в том, что общее распределительство ресурсами и целеполагание входят в полномочия линейных руководителей, а управление процессом достижения поставленных целей в рамках выделенных ресурсов и других ограничений возлагается на руководителей функциональных служб и подразделений. Универсальность подхода обеспечивает требуемое разнообразие организационных форм любых масштабов, сложности, уровней централизации.

Увеличение масштабов номенклатурного и функционального разнообразия (диверсификации) деятельности производственных организаций в 1950—1960 гг. привело к возникновению такой модификации линейно-функциональных структур, когда управленческий аппарат формируется не по функциям управления, а по выделению самостоятельных объектов (отделений) в рамках крупной хозяйственной единицы. Для такой структуры «дивизионального» типа характерно образование отделений, специализирующихся на производстве однородной группы изделий и услуг (продуктовая ориентация), освоении нового вида производства, коренном изменении технологии и других нововведениях (инновационная ориентация), ведении производственно-хозяйственных операций в заданном регионе (территориальная ориентация). Территориальная ориентация при этом тесно сочетается с продуктовой, инновационной или целевой.

Важной особенностью дивизиональных структур предстает формирование внутри каждого отделения собственного функционального аппарата управления, вступающего во взаимодействие с центральным штабным и функциональным органами. Если учесть еще производственную кооперацию входящих в состав подсистемы звеньев, то становится очевидным, насколько возрастает в современных крупных организациях сложность построения отношений и связей по управлению производственно-хозяйственной деятельностью.

Не случайно возникает потребность в создании более эффективных форм координации многофункциональной деятельности, что служит важной причиной выделения в виде самостоятельных объектов управления комплексных целевых межфункциональных программ (проектов) и межотраслевых комплексов, ориентированных на общие цели. Значит, есть основание назвать еще один признак классификации организационных структур — по объекту управления, согласно которому выделяются структуры управления организациями (отраслями, объединениями, отделами) и целевыми программами. Эти структуры не исключают, а сосуществуют, взаимодополняют друг друга. Возникает возможность типизации организационных структур программно-целевого управления. К традиционным формам управления межфункциональным и межотраслевым взаимодействием можно отнести централизованное и координационное программное управление.

Централизованные (линейно-программные) системы управления программами и комплексами характеризуются полным подчинением всех основных участников программ единому органу линейного руководства. Поэтому целевая система управления программой составляет отдельное звено в общей производственно-хозяйственной системе управления. Полная передача элементов межотраслевого комплекса в линейное подчинение одному органу переводит такого рода структуру в линейно-программную [Новое в теории и практике управления производством в США / Под ред. Б. 3. Мильнера. М.: Прогресс, 1971. 198 с.]. При создании подобной системы в виде отдельной производственно-хозяйственной организации допускается использовать все рассмотренные выше варианты организационных форм управления — от строго линейных до сложных видов линейно-функциональных структур. Эти структуры характеризуются высоким уровнем организованности и четким распределением ответственности, высокой эффективностью управленческого механизма. Однако в каждой из них, как правило, должны быть созданы все функциональные и обслуживающие подсистемы, и его дублирование делает структуру неэкономичной при большом количестве целевых программ. Применение таких организационных форм может быть оправдано лишь для выполнения сложных и дорогостоящих программ (атомной энергетики, освоения космоса, разработки новой и сложной техники).

Программно-целевые структуры координационного типа характеризуются созданием в действующей линейно-функциональной структуре головных организаций или других специальных координационных органов, которые согласовывают межфункциональные (межотраслевые) взаимодействия исполнителей программ по горизонтали на основе организации совместного принятия решений по программе. Полномочия таких органов для воздействия на исполнителей программ формируются со стороны высших линейных руководителей системы. Но правами непосредственного распорядительства координационные органы управления программой не наделяются. Данный тип координации не создает нового класса структур управления программами, а лишь перераспределяет функции управления между сложившимися звеньями аппарата управления. Зато простота организационного механизма и высокая адаптивность координационных форм программного управления обусловливают весьма широкое их применение. Но они незначительно разгружают высших руководителей от оперативного управления программами и с трудом влияют на предотвращение срывов в ходе их выполнения, вызванных нерациональным использованием ограниченных ресурсов, выделенных на программу. Создание структур координационного типа наиболее целесообразно для тех программ, в которых слаба производственно-технологическая кооперация исполнителей, и где достаточно лишь координировать их планы и распределение  ресурсов между ними.

Чтобы обеспечить эффективное сочетание управления по темам (программам) с управлением линейными (специализированными) подразделениями, особенно в условиях высокой степени кооперации, целесообразно активнее использовать прогрессивный метод матричного построения организационных структур. Он увязывает линейную ответственность (по вертикали) руководителей научно-исследовательских, конструкторских, производственных, испытательных и обеспечивающих подразделений с ответственностью (по горизонтали), возложенной на все специализированные подразделения организации, участвующие в разработке темы. В матричной структуре сочетается управление, дифференцированное по функциям (стабильная структура), с управлением, дифференцированным по программам (временная целевая структура). Тем самым используются положительные особенности обоих типов структур, а их недостатки сводятся к минимуму. В матричной структуре динамичное регулирование целей и задач организации соединяется с ее стабильностью, одновременно повышается персональная ответственность как за тему (программу) в целом, так и за ее элементы. Создаются условия для рационального применения таких специальных методов, как программно-целевое управление, исследование операций и др. Матричная структура дает реальную возможность делегировать оперативные управленческие функции на более низкий уровень. Тем самым высшее руководство освобождается от текущей работы по управлению, что обеспечивает усиление контроля за деятельностью всех подразделений по реализации единых полей организации. Больше внимания уделяется установлению рациональных потоков информации. В условиях матричной структуры руководитель темы (программы) непосредственно не контролирует специалистов, занятых разработкой ТС. Он определяет, что и когда должно быть сделано. Линейные же руководители решают, кто и как будет выполнять ту или иную работу.

Противоречия, возникающие при установлении приоритетов заданий и распределении работы специалистов над проектами во времени, могут нарушать стабильность функционирования организации и затруднять движение ее к реализации долгосрочных целей. Поэтому для обеспечения слаженности работы в условиях матричной структуры целесообразно создавать штабной орган управления. Будучи центром управления темами (проектами, программами), он относится к высокому иерархическому уровню организации, призван осуществлять комплексную координацию и оценку выполнения управленческих процедур отдельными функциональными и линейными органами. Практической реализацией матричного метода является, например, формирование комплексных творческих бригад. Они комплектуются из научных работников, конструкторов, технологов, монтажников, эксплуатационников на период создания и реализации конкретной системы, планово обеспечиваются соответствующими материально-техническими и денежными средствами. Основной показатель работы — сдача заказчику в установленные сроки полностью законченных разработок заданного качества при минимальных затратах. Матричные структуры программно-целевого управления являются наиболее универсальными и гибкими. При их введении не требуется существенной перестройки линейно-функционального аппарата. Вместе с тем эти структуры вносят в управление новые усложненные организационные отношения, порождаемые принципом двойного подчинения ответственных исполнителей. Значительно увеличивается возможность противоречий субъективного происхождения, должностных конфликтов, нарушений системы коммуникаций, общей договоренности в работе.

В крупных системах для управления применимы различные комбинации организационных решений из числа перечисленных выше. Именно возможность различных сочетаний типизированных элементарных организационно-управленческих форм будет обусловливать то необходимое многообразие, которое требуется для того, чтобы проектируемая организационная структура максимально соответствовала специфическим особенностям и целям конкретной социально-экономической системы, а также взаимодействие ее с внешней средой.

Напомним, что различают два основных типа ОСУ научно-технического профиля: линейный и проектный (тематический). При линейной структуре управление строится по отдельным этапам деятельности организации: НИР, конструкторским разработкам и т.д., т.е. по ПЖЦ. Управленческие отношения формируются в виде прямых вертикальных связей «распорядительство — подчинение», а функциональные связи совпадают с линейными. Сегодня такая структура управления практике, за исключением мелких или плохо организованных фирм, почти не встречается. При проектной (тематической) структуре управление организуется применительно к тематике (программам), для чего в соответствующих подразделениях сосредотачиваются специалисты различного профиля, способные решать вопросы на всех этапах ИЖЦ. Такая структура способствует централизации решаемых вопросов. Она предусматривает как линейное, так и функциональное руководство нижестоящим уровнем.

В систематизированном виде характеристика ОСУ представлена в табл. 3.4.

Таблица 3.4 — Характеристика организационных структур управления

Анализ используемых организационных структур управления показывает, что ни одна из них не обеспечивает реализации развития ТС в форме их ПЖЦ. Требуется системный подход к новой организации управления. Он представлен в матричной структуре (схема 3.6).

Схема 3.6 — Матричная структура в системе управления